CONTROLE SOCIAL NA GESTÃO DO SUS: UM ESTUDO DO PROCESSO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DO MINISTÉRIO DA SAÚDE PELO CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE.

Abstract

A presente pesquisa teve como objetivo geral analisar o processo de avaliação ou controle social da gestão orçamentária e financeira do Ministério da Saúde (MS) pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS). Em termos específicos, buscou-se analisar a estrutura de procedimentos formais e informais que o CNS adotou para avaliar a gestão orçamentária e financeira com base nos dados e informações do Relatório Anual de Gestão (RAG) de 2020 do MS, as dificuldades para essa avaliação, a eficiência e a eficácia desses procedimentos adotados. Também buscou-se apresentar um novo modelo representativo da estrutura de procedimentos necessários para que o CNS exerça plenamente seu papel propositivo e fiscalizador no processo de avaliação da execução orçamentária e financeira do MS. A pesquisa, de natureza exploratória, contemplou três abordagens para a coleta de dados: análise documental (RAG 2020 do MS e respectivo Parecer Conclusivo do CNS e materiais da oficina de capacitação sobre análise do RAG realizados pelo CNS em 2019 para suas comissões intersetoriais); abordagem orientada por pesquisa quantitativa junto a amostra não probabilística de integrantes da Comissão de Orçamento e Financiamento (COFIN) do CNS, utilizando questionário para autopreenchimento disponibilizado no Google Forms; e abordagem orientada por pesquisa qualitativa, mediante condução de entrevistas semidiretivas com 18 conselheiros nacionais de saúde selecionados nos segmentos de representação dos usuários, trabalhadores e gestores do Sistema Único de Saúde, representantes da COFIN/CNS e técnicos da área de planejamento e orçamento do Ministério da Saúde com participação nesse processo (em 2021 e, em alguns casos, também em anos anteriores). Os resultados evidenciaram a inexistência de procedimentos formalmente estabelecidos na legislação e nas normas do CNS para essa avaliação, com exceção das partes componentes do RAG do MS que serviram de referência para a estruturação do parecer conclusivo pelo CNS. Também evidenciaram que a solução adotada pelo CNS para cumprir as atribuições estabelecidas para o exercício do seu papel propositivo e fiscalizador na avaliação da gestão orçamentária e financeira do MS e os problemas decorrentes dessa solução, restringe o exercício do seu papel como controle social. Nesse sentido, o aprimoramento dos procedimentos dessa avaliação requer a incorporação de novos dados e informações sobre o atendimento das necessidades de saúde da população, bem como as avaliações dos Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde, sobre a aplicação, pelos respectivos gestores desses entes subnacionais, dos recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde. Esse contexto sugere um quadro pouco eficaz do sistema de controle social, dado pela avaliação da gestão orçamentária e financeira do MS, visto que não há retorno da gestão federal do SUS em relação a maioria das recomendações e medidas corretivas decorrentes da avaliação do RAG. Diante disso, um encaminhamento evidenciado referiu-se à incorporação pelo CNS de procedimentos de integração com as áreas técnicas do MS de forma a dar sequência ao cumprimento das decisões do controle social pelos gestores, bem como propor mudanças na legislação para estabelecer punições aos responsáveis pelo não cumprimento das respectivas decisões deliberadas pelo CNS.

This research aimed an analysis of the evaluation process or social control of the Ministry of Health (MS) budgetary and financial management by the National Health Council (CNS). Specifically, we sought to: analyze the structure of formal and informal procedures adopted by CNS to evaluate budget and financial management, based on data and information from the 2020 MS Annual Management Report (RAG), as well as the difficulties for this evaluation and the efficiency and effectiveness of these procedures. It was also sought to present a new model representing the structure of procedures necessary for the CNS to fully exercise its propositional and supervisory role in the process of evaluating the MS budgetary and financial execution. The research, of an exploratory nature, included three approaches to data collection: document analysis (RAG 2020 from the MS, Conclusive Opinion from the CNS and materials from the training workshop on RAG analysis carried out by CNS in 2019 for its intersectoral commissions); quantitative research with a non-probabilistic sample of members of the CNS Budget and Financing Committee (COFIN), using a self-filling survey available on Google Forms; and qualitative research, through semi-directive interviews with 18 national health counselors selected in the segments of representation of users, workers and managers of the Unified Health System (SUS), representatives of COFIN/CNS and technicians in the area of MS planning and budget with participation in this process (in 2021 and, in some cases, also in previous years). The results showed the inexistence of procedures formally established in the legislation and in the norms of the CNS for this evaluation, with the exception of the component parts of the RAG, which served as reference for structuring the conclusive CNS opinion. They also showed that the solution adopted by the CNS to fulfill the duties established for the exercise of its propositional and supervisory role in the evaluation of the MS budgetary and financial management and the problems arising from this solution, restricts the exercise of its role as social control. In this sense, the improvement of the procedures of this evaluation requires the incorporation of new data and information on meeting population health needs, as well as the evaluations of the State and Municipal Health Councils, on the application, by the respective managers of these subnational entities, of resources from the National Health Fund. This context suggests an ineffective framework of the social control system, given by the evaluation of the MS budget and financial management, since there is no feedback from the federal management of the SUS in relation to most of the recommendations and corrective measures resulting from the RAG evaluation. In view of this, an evidenced referral referred to the incorporation by the CNS of integration procedures with the technical areas of the MS in order to proceed with the fulfillment of the social control decisions by the managers, as well as to propose changes in the legislation to establish punishments for those responsible for the non-compliance with the respective decisions deliberated by the CNS.